Khác với hình thức xã hội hóa, PPP phù hợp với các dự án quy mô lớn, thời gian thu hồi vốn dài. Ảnh: Lê Tiên
Giống và khác giữa xã hội hóa và PPP
Xã hội hóa và PPP có một số điểm tương đồng. Chủ trương thu hút đầu tư xã hội hóa (XHH) hay đầu tư PPP đều xuất phát từ thực tiễn nguồn vốn nhà nước quá hạn hẹp để bảo đảm cung cấp các công trình, dịch vụ cơ bản cho người dân. Về lĩnh vực, XHH bắt nguồn từ lĩnh vực y tế, đến nay đã điều chỉnh cả lĩnh vực giáo dục, đào tạo, dạy nghề, thể dục thể thao, văn hoá, môi trường. Một số mô hình PPP xuất phát từ lĩnh vực kết cấu hạ tầng như nhà máy điện, nhà máy cấp nước, đến nay đã bao gồm lĩnh vực xã hội như y tế, giáo dục, thể thao, văn hoá… theo thông lệ quốc tế. Về chủ thể, bên cạnh các cơ sở ngoài công lập, chủ trương XHH còn điều chỉnh mối quan hệ giữa cơ sở sự nghiệp công lập với đối tác liên doanh, liên kết. Hình thức đầu tư PPP cũng có chủ thể là khu vực công và khu vực tư, thực hiện hợp đồng đối tác trong thời gian dài.
Sự tương đồng giữa 2 hình thức dẫn đến sự lúng túng khi lựa chọn giữa đầu tư XHH và đầu tư PPP. Thực tiễn cho thấy, có sự lúng túng khi lựa chọn thủ tục đầu tư và xác định cơ chế chia sẻ rủi ro giữa hai hình thức này. Đầu tư theo XHH chưa xử lý quan ngại về rủi ro có thể xảy ra trong triển khai dự án. Đầu tư PPP có cơ sở là hợp đồng, xác định rõ cơ chế xử lý và giảm thiểu rủi ro, nhưng thiếu nguồn lực nhà nước tham gia nên chưa hấp dẫn nhà đầu tư.
Tuy nhiên, theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư (KH&ĐT), về mức độ cam kết, chia sẻ rủi ro giữa Nhà nước và nhà đầu tư, chính sách XHH chỉ đề cập về ưu đãi, hỗ trợ đầu tư, mà không quy định một cách chính thức về việc chia sẻ trách nhiệm với nhà đầu tư. PPP yêu cầu sự cam kết của Nhà nước ở mức độ cao hơn, ngoài các ưu đãi, hỗ trợ, cơ chế bảo đảm đầu tư cũng được quy định trong hợp đồng để giảm thiểu rủi ro trong quá trình đầu tư.
Về minh bạch hoá, hoạt động liên doanh liên kết, các dự án, đề án liên doanh, liên kết được minh bạch hoá theo quy chế nội bộ, chưa thực sự hướng tới sự giám sát rộng rãi và độc lập. Điều này xuất phát từ thực trạng chung là thiếu cơ chế khuyến khích sự tham gia giám sát, đánh giá của các đơn vị độc lập, người sử dụng dịch vụ. Dự án PPP được công khai hoá, minh bạch hoá từ danh mục dự án đến các bước lựa chọn nhà đầu tư tại Hệ thống mạng đấu thầu quốc gia và trang web của các bộ, địa phương.
Về quy trình lựa chọn nhà đầu tư, đối tác tư nhân, giữa hai hình thức cũng có những khác biệt nhất định.
Xã hội hóa phù hợp với dự án nhỏ
Để có căn cứ đề xuất về phạm vi lựa chọn nhà đầu tư phù hợp với Luật Đấu thầu, Bộ KH&ĐT cho rằng, cần thiết phải phân định rõ phạm vi đầu tư XHH và PPP. Theo đó, dự án quy mô nhỏ với thời gian thu hồi vốn ngắn phù hợp với các quy định XHH. Dự án quy mô lớn, thời gian thu hồi vốn dài hơn, cần mức độ cam kết, đồng hành từ phía Nhà nước nhiều hơn sẽ thực hiện theo quy định về PPP.
Muốn hoàn thiện khung pháp lý thu hút vốn đầu tư trong lĩnh vực XHH, theo Bộ KH&ĐT, cần phải hoàn thiện đồng thời cả quy định về XHH và PPP. Theo đó, quy định về XHH cần được hoàn thiện đối với nội dung liên doanh, liên kết trên các khía cạnh minh bạch hoá thông tin, xác định hình thức liên doanh, liên kết để có cơ sở quản lý về đầu tư, quy định thủ tục tương ứng để minh bạch hoá hoạt động thu hút đối tác của các cơ sở công lập.
Đồng thời, quy định về PPP cần được bổ sung để hài hoà với việc trao quyền tự chủ cho đơn vị sự nghiệp công lập. Việc kinh doanh phân chia lợi nhuận giữa đơn vị công lập và đối tác tư nhân cần được nghiên cứu theo phạm vi ngành, đồng thời cần tính đến mặt trái của liên doanh, liên kết khi hoạt động kinh doanh thua lỗ, mất vốn nhà nước. Theo đó, các nội dung mang tính đặc thù của ngành cần được hướng dẫn bằng văn bản quy phạm pháp luật cấp bộ.
Quy trình lựa chọn nhà đầu tư trong lĩnh vực XHH cần được xem xét, hợp lý hoá ở cả hai thủ tục lựa chọn nhà đầu tư PPP và nhà đầu tư dự án có sử dụng đất. Có thể lồng ghép các thủ tục trong quá trình nghiên cứu dự án đầu tư và quá trình lựa chọn nhà đầu tư để tiết kiệm thời gian. Những tiêu chí lựa chọn chuyên biệt theo ngành cần được quy định tại thông tư hướng dẫn của các bộ.
Trong báo cáo gửi Thủ tướng Chính phủ, Bộ KH&ĐT kiến nghị Chính phủ giao Bộ KH&ĐT, trong quá trình sửa đổi Nghị định số 15/2015/NĐ-CP, phân định rõ phạm vi đầu tư PPP, hoàn thiện quy định về PPP phù hợp với cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập, xác định rõ các nội dung chuyên ngành về mô hình thực hiện dự án PPP cần hướng dẫn tại thông tư cấp bộ. Đồng thời, trong quá trình sửa đổi Nghị định số 30/2015/NĐ-CP, quy định rõ các trường hợp dự án trong lĩnh vực y tế, giáo dục, đào tạo, dạy nghề, thể thao, văn hoá, môi trường thực hiện lựa chọn nhà đầu tư, hợp lý hoá quy trình lựa chọn nhà đầu tư, xác định cụ thể các nội dung chuyên ngành về tiêu chí lựa chọn nhà đầu tư trong các lĩnh vực tương ứng cần hướng dẫn tại thông tư cấp bộ.
